土地流转，主要指农民依法对土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式处置自己的土地承包经营权。通过土地流转，不少地方将分散的地块集中到一起，发挥出土地规模化、集约化经营的优势。因此，在短短二三十年的时间，山东省土地流转规模已从几家几户的私下转包，发展到穿越县市界限的跨区域大规模租赁。进入土地流转的经营主体，也从农民扩展到种植养殖大户、农业专业合作社、资金实力雄厚的企业。
但在土地流转过程中也暴露出一些问题，记者就曾接到大量来自山东省各地的来信来电，反映在土地流转过程中遭遇的各种经营纠纷。比如，冒流转之名、行圈地之实的流转“骗局”等等。一个规范的土地流转市场需要多少环节的衔接？目前的市场又在哪里脱节？政府应该如何做好服务与监管？……
2011年5月下旬至6月上旬，记者围绕土地流转问题展开了调查。
突破底线的流转
农业部《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作通知》中强调，农村土地流转的底线是“三个不变”——不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。但在实际操作中，个别地方却频频挑战这个“底线”。
在枣庄市薛城区周营镇侯徐庄村，村民的承包地和村里的机动地在流转之后就被建成了公墓。
2007年，枣庄市薛城区民政局在侯徐庄村以一亩地每年400元的价格租了村民的承包地和村里的机动地。至于租地合同，当时民政局只跟村委签，并没跟出租土地的农户签。
据薛城区民政局的工作人员介绍，公墓占地只有108亩，实际占用50来亩。而当地村民则称，公墓占地约有200多亩。
随着地价上升，村民开始嫌租金太低。2010年，薛城区民政局把租金提到了一亩地一年800元，但落到农民手里的依然是每年400元。这就引发村民不满，村民开始四处讨说法。
据记者了解，直到今年6月份，相关的审批手续还没有彻底办完。6月1日，薛城区民政局的工作人员接受记者采访时表示，省里的有关批文已经下来了，一旦手续齐全，将有可能一次性付清。
征用土地成了垃圾场
6月3日，记者在经过309国道时看到，一块约有四五十亩的耕地因为被禁止建厂处于撂荒状态。这块土地周围都是麦田，只有这里堆满了废砖、水泥、塑料袋等垃圾。一位正在浇地的村民说，这原本是村里的耕地，前几年，村里以每亩1200至1300元不等的价格将土地从村民手里“流转”出来，想用于建厂。但是因为手续不全，被上面一查，厂子没建成，好好的农田也没办法退回复耕，成了垃圾场。至今，村里依然年年向农民支付着“租金”。
2010年，国家土地督察济南局发布的调研称，村集体与用地企业签订协议违法用地，以租代征，约占到农村违法用地宗数的8%，总面积的17%。但调研并没有公布违法用地的总面积。
个别基层政府念歪了“土地流转经”
不热衷种庄稼——尽管农民真需要
6月3日，记者在单县莱河镇了解到，当地农民大都种山药，但多是散户经营。2009年，崔口村村民张广雪看到一家一户面对市场太被动，就想成立一个农业专业合作社，集中土地，让农户抱团应对风险。他去寻求政府帮助，一位副镇长问他：你成立合作社能给镇上带来啥效益，能带来钱吗？张广雪说：不能，但是对农民有好处。这位领导回答说：那我们就不管了。
最终，张广雪靠自己到处联系，让40多户农民走到了一块儿，成立了吕后山药专业合作社。除了社员自有的承包地，他还通过土地流转又租了50多亩土地。接下来，做产品质量检测，筹备商标注册……在合作社起步阶段，张广雪很忙。在需要帮助的时候，他常常感到困惑：为啥政府对这事儿这么冷淡呢？
并不是所有土里刨食式的土地流转都难入某些政府官员的法眼，种植黄烟的土地合作社就很受他们的欢迎。据一位业内人士透露，烟草属国家专营，发展黄烟种植的地方，烟草部门会给予返税等奖励。6月5日，记者在鲁中地区某乡镇发展规划中看到，来自黄烟种植的返税被当做建设资金投入进去。原来，对于个别基层政府来说，对土地流转帮与不帮的标准是有没有利益。
热衷“种厂房”——不惜罚单一张张
虽然张广雪在要求帮助土地流转时吃了闭门羹，并不代表单县政府在土地流转中毫无“作为”。今年4月，国土资源部宣布挂牌督办六起违法违规案件中，“单县政府违法批地”名列第二。这些用于商业开发的土地，大部分是由政府出面以低廉的价格从农民手里“征收”而来的耕地。
片面看重招商引资、过分追求政绩影响、甚至把精力大多放到为财政增收上，在短时间内平稳、快速见效益出成绩，成为不少基层政府的工作驱动力。着力点都放在了这上面，对于规范土地流转、加强土地市场配套等工作就无暇顾及了。
2010年，国家土地督察济南局针对山东省农村违法用地情况发布的调研报告称，农村违法用地高发，既有深层次的经济社会背景，也有管理和操作层面的问题，并将这些原因概括为：有需求、诱惑大，但缺指标、缺资金。
以农村建设用地为例，其需求在增长，指标却难以兼顾。据了解，计划指标经省市层层扣减后，到县级每年可支配的指标仅有200至300亩，就是这些指标，也基本上被“书记、县长项目”等占去。乡镇政府在发展经济、招商引资的重压下，无法通过正常渠道解决用地，就往往会“以租代征”。
“以租代征”等违法用地成本低，也成为更深层次的诱惑。据估算，在山东省，一般建设项目占用耕地每亩各种税费要3万元以上，再加上征收、供地手续等，每亩最低也要6万多元。两项相加，一亩地总成本超过了10万元。此外，通过正常渠道报批，不仅时间长，而且也不一定能获批。这样一比较，违法占地自然来得方便、快捷、划算多了。像被通报的数起“以租代征”违法占地案，都是政府官员、村干部、企业主一起打着这样的算盘掉进了坑。
有些地方故意不与农民签流转协议
自分田到户、实行家庭联产承包责任制以来，农民再次拥有了独立的土地经营权。农民有了经营权，就意味着土地有了流转的可能。
近年来，将土地集中、实现规模经营的意识渐兴，土地流转在日渐增多。但是，大量不规范协议的存在，为土地流转埋下不少隐患。尤其值得注意的是，不少地方在土地大规模流转之时，甚至有意不跟农民订立书面合同。
水费纠纷——一句话难以说清所有问题
6月1日，记者采访成武县白浮图镇梁寨村村民常后军时，他还一直发着愁，因为村里向他催缴水费，而他家的耕地已经包给别人了。
常后军一家7口人，共有约14亩耕地。因为儿子外出打工，老伴身体不好，他一个人照应不过来，除留下2亩地外，其余的以每年800元的价格转包了出去。双方只是口头约定了一下租金，根本没签书面合同，也没有涉及别的内容。
去年7月，村里收水费的时候麻烦就来了。一亩地十几块钱的水费，村干部向常后军要。常后军说地都包出去了，水费应该谁种地谁交。村干部则回答：你的地你交钱，你把地转包给谁，我们不知道，也不管。
常后军一直没交水费。今年4月，到了领补贴的时候，他发现一本通上一分钱也没有。常后军去镇上要补贴，一本通却被“抢”走了。
租地风波——对方反悔时束手无策
像常后军这样的遭遇，在农村并不少见。平原县农民钟少宽承租了邻村熟人的3亩土地，没签合同。他下功夫改良土壤，栽了苹果树。不料果树刚挂果时，对方提出要回土地。“三年的力气白搭进去了，跟他要补偿，他一分不给，说让我刨了卖树。”钟少宽又伤心又无奈。
转包土地，不签书面合同，跟农村土地流转依赖的途径有很大关系。莱芜市莱城区高庄镇徐家峪的杨老汉说，谁家包地，都是先找亲戚朋友，这样找来的地离家近，干活儿方便。阳谷县寿张镇北村村民赵修春说得更直白，年轻人出去打工，剩下的老人有几个认字的？再说土地很少，还用得着签字摁手印？
单县莱河镇是有名的山药种植区。去年山药价格高，一亩地的纯利润能到一万五六千元。种植效益好，农民跟着纷纷扩大种植规模，四处租地。今年，每亩地的租金涨到了2000多元。就这个价格，不少人想租地还租不到。霍井村村民霍保省以高价包了5亩地，离家竟有五十多里路。
也有人担心，由于土地租金跟着种植效益走，一旦农产品市场价格波动，导致种植户无利可图甚至赔钱，那么，口头协议的租金再高也难以实现。
期待规范——政府应该担起更多责任
不规范协议的存在，与发生在农户之间的土地流转多属“自发”、随意性大有关，其根本原因在于缺乏来自政府和第三方的监督、服务。
不少农民已经意识到签合同的重要性。莒县寨里河乡冯家庄的翟玉海在转包同村村民土地时，就坚持要签合同，“有这个，心里踏实。”他说。
但也有农民根本不知道土地流转合同是什么样、该怎么写。单县的一位农民，去乡政府打听有没有合同范本可以借鉴，政府工作人员的回答是：自己去网上查。签合同只是土地流转众多程序的一环，其他如登记、备案、鉴证等都需要专门的机构予以配合。而对这些服务的重要性，相当多的基层政府并没有意识到。
一位长期关注农村案例的律师告诉记者，如果农户在土地流转时没有书面合同，或者在将土地承包经营权互换、转让时未向政府进行变更登记，不仅有可能导致自身维权难，还有可能损害其他人的利益。比如，甲先将土地转包给乙，双方没有书面协议；其后甲在没通知乙的情况下，再将土地转给丙，并与丙签了合同。那么，即便乙的利益受损，也往往无计可施。
流动的土地，渐醒的资本
经营权转让——流转给银行换得急需资金
鱼台县土地承包经营权贷款(又称土地流转贷款)方式显得很“大众化”，其具体做法是：农民将土地经营权及附着物转让给山东省农村信用社鱼台联社，由鱼台联社根据土地承包经营权价值，发放给农民一定额度的贷款。
在贷款期限内，该土地承包经营权虽然归于鱼台联社所有，但仍由农民无偿使用。在贷款到期归还后，土地承包经营权重归借款的农民。一旦借款人(农民)未按时归还贷款，鱼台联社可通过交易中心再次流转该土地的承包经营权以变现。
土地承包经营权价值的认定或评估，由县、乡镇评估委员会完成，具体的计算方式为年租地平均收益乘以经营年限，再加上种养物价值。
对此，农村信用社鱼台联社理事长张棣对记者强调说，必须依照国家对于流转土地的规定，不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益。
不仅个体农户能用自有承包地流转贷款，资金一时短缺的涉农企业，也能以通过流转来的土地再次流转的形式获得贷款。
使用权交易——使用权确权土地可入股交易
事实上，在土地承包经营权市场价值的发掘与探索上，山东早已起步。2008年8月，枣庄市山亭区徐庄镇农村土地使用产权交易所成立。据称，这是全国首家农村土地交易机构。而这家交易机构的成立，与徐庄土地合作社有关。
2008年，徐庄土地合作社成立。这是一家由农民自发通过土地入股将零散土地集中、开展经营的合作社。
刚成立的合作社首先面临着资金短缺难题。为了让这个“新生儿”顺利成长，山亭区开始尝试向合作社颁发土地使用产权证。土地使用产权证的出现，在全国是头一个。中国人民大学农业与农村发展学院副院长曾寅初教授对此评价称，通过对土地使用权进行确权，发放土地使用产权证，有利于实现土地使用权的资本化。
土地使用产权得到确认，农民可以拿土地入股。徐庄镇再次大胆尝试，成立了土地产权交易机构。但土地进入市场交易，其价值评估必须公平、公正、可信。记者在调查中了解到，枣庄市为此成立了专门的评估机构——枣庄市普惠农村土地资产评估事务所。
靠流转，能贷款，还能上市交易，无疑让沉寂的土地焕发出更大的活力。
冠县店子乡靖当铺村种灵芝的多。从今年3月份，村民靖永才开始为种灵芝找本钱。几个灵芝棚连料带人工费算下来，需要投入五六万元。他告诉记者：“想去农信社贷款，但是没人不行，就算是找了人送了礼，加上扣利息，还不如找高利贷。”所谓“高利贷”，指的是当地有钱的农民以略高于银行的利率向外放钱。3个月过去了，靖永才也没谈妥高利贷，本钱还是没着落。
在农村，农户联保等是农民获取贷款的主要方式，但这种担保式贷款并不能完全解决农民贷款难的问题。急着用钱，一时凑齐担保人并非易事。随着土地流转日渐活跃，土地承包经营权以其收益稳定、可预期等特点进入了金融机构视野——
2008年9月，枣庄市山亭区徐庄土地合作社，以300多亩土地的“使用产权证”作抵押，从农村信用社获得贷款。
2009年4月，寿光市纪台镇前曹村陈焕亮等6位村民，以土地的承包经营权作抵押，拿到贷款。
同年7月份，莱芜市莱城区苗山镇上朱家店村村民狄建宝，以150亩土地承包经营权作质押，顺利贷得20万元。
2010年5月，鱼台县张黄镇杨楼村农民杨慎旺，通过土地流转，在48小时之内就贷到2万元。
土地流转还得转转转
作为农业大省，山东省近年来的土地流转日渐频繁，不仅流转方式多样化，流转主体、经营模式也呈现出多元化趋势。
1990年，邓小平曾指出，中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制；第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。土地流转的出现与扩大，无疑是“第二个飞跃”必经的途径。
然而，记者调查发现，山东省土地流转发展形势并不平衡，东西部之间存在相当差距。除了面临政府“征地”等外在因素的影响，也受到制度疏漏、服务缺失等内在因素的制约。形成一个严格规范、机制健全的土地流转市场，仍需长时间努力。
乱花迷人眼——土地集中经营各具特色
莒县城阳街道办大湖村村民大多外出打工、做生意，种地成了真正的“副业”。从去年开始，大湖村用每亩地一年1000元的价格将村民的土地流转到一起，并建起蔬菜大棚。大棚由村集体建，然后租给愿意种的农民。
与大湖村的“大包大揽”不同，莒南县板泉镇赵庄村做的更多的是“牵线搭桥”。将175户村民的360亩地流转到一块后，该村会根据村民的报名情况建大棚。建一个大棚，村民自筹2万元，村里给联系贴息贷款3万元。种大棚的村民也交租金，但这些租金不给村集体，而是交给原有地的农民。
在滨州市滨城区、淄博市张店区等地，不少位于城镇郊区的农村则通过土地流转，打出了“都市田园”牌。
位于淄博市张店区傅家镇的吉田园，就集中了小田村、苏村的700余亩土地。其中，小田村的土地以入股形式加入其中，苏村的200余亩土地则是通过租赁方式集中。围绕这些土地，吉田园一方面开展生态养殖，保证了食品安全；另一方面，则面向城里人搞“土地认养”——让城里人来种地。仅“土地认养”一项，每亩土地的效益就过了万元。
此外，更多的企业也开始涉入土地流转。农田成了企业的高标准种养生产基地，农民则按照合同约定定期取得土地流转收益。
各地不同的经营模式背后，蕴含的是农民求富求强的同一个愿望。
地域性差异——东部活跃西部较显沉寂
2011年初，青岛市政府公布了《关于加快推进农村土地适度规模经营的意见》。由此，当地农村土地流转将获得市财政专项资金支持。据青岛市农委总农艺师史跃林介绍，该市土地流转面积达到48.7万亩，占耕地总面积的7.4%，其中100亩以上的适度规模经营面积10.73万亩，占耕地总面积的1.63%。
下一步，青岛还将探索发展“土地银行”。农民可以将土地或卖或租或存入其中，由土地银行对土地进行打包、重新规划或适度开发，并进入土地储备中心，然后，再经过或卖或租或贷等形式，让土地需求者来开发经营。
与鲁东等经济发展较快的地区不同，鲁西等地的土地流转则较显沉寂。2010年的数据显示，德州市土地流转面积达到38.79万亩，占耕地总面积的4.62%。其中，农户自发流转面积28.11万亩，占流转面积的72.5%。在阳谷、东昌府、禹城等地，农民土地流转意愿并不高。
整体而言，缺乏外来资金的注入，缺乏高效益、高产值的种养项目，农村劳动力转移受限等，让鲁西南、鲁西北大量的土地依然处于分散耕种之中。
机制性“瓶颈”——制度疏漏服务缺失
山东省农业厅统计显示，截止到2008年，全省流转土地面积为262.67万亩，仅占全省耕地总面积的2.7%。制度疏漏、服务缺失、中介机构缺乏等因素极大地限制了土地流转的有效推进。
去年《物权法》修订时，不少人曾建议，应让农村土地承包经营权可以用于抵押，但最终这个“口子”未松开。这就意味着农民所拥有的土地承包经营权仍不能作为一种具有物权属性的财产权力。如此模糊的法律定位，无疑难让土地“安心”流转。
目前，山东省已有土地流转服务中心等机构出现。然而，类似的服务机构基本仍是政府包揽，缺乏企业、集体与农户的话语比重；此外，这种机构数量偏少，覆盖面狭窄，也难以发挥全方位的服务作用；在没有成立专门服务机构的区域，地方土地管理部门理应承担起的服务，但实际上开展得并不充分。
此外，在枣庄、青岛等地，土地评估机构作为新鲜事物开始出现，但如何保持土地价值评估的公正、可信，如何保证评估机构的中立、权威等，仍需长时间的探索。
尤其值得注意的是，土地流转之后的监管工作亟待加强。如何保证流转之后的土地不被挪作他用，流转之后的纠纷如何调解，农业保险如何真正成为流转土地的后盾等，都有待进一步完善。
